24.11.10
Folketrygdlovens mange formål
Det var en gang en lov om folketrygd. Og loven ble forelagt Stortinget, som vedtok den. På den siste dag i februar 1998 så Kongen loven, og han så at den var god.
Folketrygdloven ble vedtatt med følgende formålsparagraf:
§ 1-1. Formål
Folketrygdens formål er å gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter ved arbeidsløshet, svangerskap og fødsel, aleneomsorg for barn, sykdom og skade, uførhet, alderdom og dødsfall.
Folketrygden skal bidra til utjevning av inntekt og levekår over den enkeltes livsløp og mellom grupper av personer.
Folketrygden skal bidra til hjelp til selvhjelp med sikte på at den enkelte skal kunne forsørge seg selv og klare seg selv best mulig til daglig.
Paragrafen, som formålsparagrafer flest, er ikke en rettighetsparagraf. Den gir ingen konkrete rettigheter man kan påberope seg. I hvilken betydning er den et tolkningsmoment for andre bestemmelser i loven?
Lov om folketrygd, eller folketrygdloven, er den sentrale delen av vår trygdelovgivning. Den er inndelt i kapitler, og med unntak av kapitlene for saksbehandlingsregler, beregninger, og definisjoner svarer hvert kapittel til ett stønadsområde. Disse kapitlene har sine egne formålsbestemmelser.
Som for alle de andre bestemmelsene i folketrygdloven har Rikstrygdeverket nedfelt sin forståelse av hva § 1-1 innebærer i et rundskriv.
En formålsbestemmelse / formålsparagraf sier oss noe om hva politikerne ønsket at loven skulle gjøre. Men politikerne har ikke bare gitt én formålsparagraf – i folketrygdloven har de gitt oss 18 formålsparagrafer. Når man har gitt to formålsparagrafer i samme lov må den mer konkrete gå foran den mer generelle.
Nå er det i min erfaring relativt sjelden at spørsmålet om et kapittels formål eller folketrygdlovens formål blir reist. De få gangene det skjer er det normalt som et supplerende argument i et klageskriv. Men Kamelryttersken har nedlagt påstanden om at NAVs saksbehandlere ignorerer folketrygdloven § 1-1 i sitt blogginnlegg her.
De konkrete omstendighetene gjaldt den nå berømte bloggerfrøknen som fikk avslag på arbeidsavklaringspenger fra sitt NAV-kontor fordi hun blogget for mye.
Spørsmålene saken reiser blir som følger:
- Har NAV rettslig anledning til — “lov til” — å legge vekt på blogginnlegg som uttrykk for arbeidsførhet?
- Bør NAV legge vekt på andre forhold i vurderingen av arbeidsevne enn de vedlagte medisinske opplysninger?
- Hvilken rolle skal folketrygdlovens formålsbestemmelse spille, konkret sett “Folketrygden skal bidra til hjelp til selvhjelp med sikte på at den enkelte skal kunne forsørge seg selv og klare seg selv best mulig til daglig.” ?
Svaret på det første spørsmålet er ikke så enkelt som det ser ut som. Rettslig sett er NAV forpliktet til å opplyse saken så godt som mulig før vedtak treffes. Dette prinsippet er nedfelt i forvaltningsloven § 17. Dette innebærer at når vurderingstemaet i vedtaket er hvorvidt søkeren har nedsatt arbeidsevne (vilkåret i folketrygdloven § 11-5) skal NAV vurdere alle sider av søkers arbeidsevne. Rent paragrafmessig er NAV altså ikke avskåret fra å bruke blogging som moment i vurderingen. Men det følger av grunnleggende krav til forsvarlig saksbehandling at NAV ikke skal ta utenforliggende hensyn – man skal ikke ta hensyn til momenter som faller utenfor saken.
Det er to begreper som benyttes i trygdemessig sammenheng som kan kreve en nærmere forklaring. Man har uttrykket funksjonsevne, som er et uttrykk for hvor godt eller dårlig en person fungerer i det daglige. Begrepet arbeidsevne skal forklare noe om i hvilken grad brukeren er i stand til å stå i et inntektsgivende arbeid. Blogging er klart et uttrykk for funksjonsevne – det viser skriveførhet og evne til å uttrykke seg selv.
Den nærmere problemstillingen blir derfor hvorvidt blogging er et uttrykk for arbeidsevne, med særlig vekt på hvor lett det er å bedømme for en utenforstående. Blogging krever liten evne til å stille til fast arbeidstid og -sted. Det krever et nettsted og tilgang til internett, altså få ressurser. Som en ren arbeidsaktivitet er det de færreste som klarer å tjene penger i særlig grad på å blogge. Blogging kan derfor ikke alene sies å være et uttrykk for at man har en arbeidsevne man ikke benytter – de generelle “skills” man benytter i bloggingen er ikke direkte overførbart til arbeidslivet.
Det er også svært vanskelig for en tredjeperson å vurdere noe om hvor mye kapasitet og tid som er lagt ned i det enkelte innlegg. Dette momentet alene gjør det svært farlig å legge vekt på blogginnlegg som et uttrykk for arbeidsevne — det er ikke noe stabilt, objektivt uttrykk. Det blir som å legge vekt på at man har sett fire håndlagde trehester hjemme hos en uførepensjonist, uten å vite at det har tatt ham åtte måneder å lage dem. Et høyt aktivitetsnivå i en begrenset periode er heller ikke noe avgjørende bevis for hvorvidt det aktivitetsnivået kunne vært benyttet i arbeidslivet.
Min konklusjon i forhold til spørsmål 1 må derfor bli at blogging ikke kan brukes selvstendig som uttrykk for arbeidsevne. Det kan være støtte for andre, mer tungtveiende momenter, men ikke alene.
Vurderingen opp mot det andre spørsmålet blir et spørsmål om arbeidsfordelingen mellom NAV og brukerens fastlege. Fastlegen er premissleverandør for NAV – det er fastlegen som gir NAV de medisinske vurderingene som er en del av vedtaket. Med innføringen av NAV-loven § 14a og verktøyet Arbeidsevnevurderingen er det lagt til rette for at en større del av spørsmålet om nedsatt arbeidsevne skal vurderes av NAV enn tidligere. Men vurderingene må være forsvarlige, og man må sikre seg at de momenter som trekkes inn faktisk er relevante for arbeidsevnen.
Er dette så en hensiktsmessig arbeidsfordeling? … Tja. Både NAVs brukere og deres leger virker misfornøyde. Sosialmedisiner Per Fugelli påpeker i en kronikk fra desember 2009 at fastlegen faktisk kjenner sin pasient. Og vi er fornøyde med fastlegene våre – statistikken har fra 2001 til 2008 holdt seg jevnt og trutt på at rundt 2 % av befolkningen bytter fastlege hvert kvartal. Det er heller ingen tegn til at kompetansen hos landets medisinere er på vei nedover.
Så hvorfor overføres en større del av arbeidsevnevurderingen fra fastlegen til NAV? Departementet synes å legge til grunn at arbeidsevnevurderingen helt eller delvis faktisk skal supplere eller erstatte legeerklæringen, jfr. følgende uttalelse fra Ot.prp. nr. 4 (2008-2009) punkt 5.1.4: Departementet understreker at vurderingen etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven vil være en faglig vurdering av personens arbeidsevne og bistandsbehov. Slik sett kan disse vurderingene sammenlignes med dagens legeerklæringer.
Departementet foreslår i samme punkt at vurderingen av nedsatt arbeidsevne skal foretas av NAV gjennom arbeidsevnevurderingen. Merkelig nok synes det ikke å være foreslått at fastlegen skal ha noen rolle her. Men hvorfor det gjøres slik er ikke såvidt jeg kan se tatt opp.
Så, bør NAV ta hensyn til andre momenter enn de som fremkommer av legeerklæringen? På bakgrunn av det ansvaret som er tillagt NAV, nemlig hele arbeidsevnevurderingen, så er NAV nødt til å ta hensyn til de relevante ting som fremkommer i løpet av vurderingen – både medisinske og andre. Men blogging vil i så henseende nok ikke være særlig relevant.
Avslutningsvis, når NAV vurderer om arbeidsevnen er nedsatt, skal man da ta hensyn til folketrygdens formål? “Folketrygden skal bidra til hjelp til selvhjelp med sikte på at den enkelte skal kunne forsørge seg selv og klare seg selv best mulig til daglig.”
Det må påpekes at formålsbestemmelsen er (forsøkt) realisert gjennom de enkelte bestemmelsene i folketrygdloven, og formålsbestemmelsen gir ingen rettigheter og plikter i seg selv. Dersom det ikke er grunnlag for å si at man har nedsatt arbeidsevne vil man ikke kunne påberope seg § 1-1 for å få arbeidsavklaringspenger, uansett hvor mye det ville bidra til at den enkelte skal kunne forsørge seg selv.
I saken nevnt ovenfor om bloggeren Gudrun er det beskrevet at legene mener hun er arbeidsufør, men NAV mener at bloggen hennes har et for høyt aktivitetsnivå til at hun har nedsatt arbeidsevne. Den reelle problemstillingen er da om formålsbestemmelsen avskjærer NAVs rett til å ta bloggingen med i vurderingen. Mer konkret – er det grunnlag for å si at bloggingen er “selvhjelp med sikte på at den enkelte skal kunne [...] klare seg selv best mulig til daglig”?
Blogging, som å skrive dagbok, kan ha en verdi som egenterapi. Det kan være et sosialt innslag i hverdagen for den som ikke kommer seg så mye ut. Det å skrive en blogg som andre følger med på kan gi en følelse av at det er noe man mestrer. Disse tingene er alle eksempler på at blogging kan fylle et behov. Innebærer det at blogging er et verktøy for å klare seg selv i det daglige?
Svaret på spørsmål 3 får bli et tema for en annen dag, i og med at klokken nu straks er slagen.